这部北京地区首部地方金融监管立法，为何监管对象从“7+4”类调整为“7+2+N”?
北京市十五届人大常委会第三十次会议于4月16日表决通过《北京市地方金融监督管理条例》(下称条例)，今年7月1日起将正式施行。这是北京地区首部地方金融监管立法，北京市金融监管局党组书记、局长霍学文在采访中将其称为“具有里程碑意义”。近日，北京市人大常委会官网发布了条例全文。
条例分为“总则”“地方金融组织”“地方金融组织监督管理”“地方金融风险防范和处置”“法律责任”和“附则”，共六章总计57条。在此之前，这部条例的征求意见稿与草案稿，已分别于2020年6月8日、2020年9月30日正式对外公布。
通过三稿对比，记者看到，区域性投资公司、社会众筹机构两类地方金融组织并未出现在条例中。地方金融的监管范围由我们通常认知上的“7+4”类地方金融组织调整为“7+2+N”类？专家等专业人士告诉记者，关于监管范围，条例更多体现出的是一种动态调整的思路。
区域性投资公司、社会众筹机构不见了？
事实上，“7+4”类地方金融组织监管框架源自于四年前。
2017年第五次全国金融工作会议要求地方政府强化属地风险处置责任，在中央统一规划下强化地方金融监管功能。其后，中央又明确了地方政府的监管事权，对小额贷款公司（即小贷公司）、融资担保公司、区域性股权市场（即四板）、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司（即地方AMC）7类机构实施监管；强化对区域性投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所（即地方交易所）4类机构的监管。特别对于前者，即以小贷公司等为代表的7类，是由中央金融监管部门制定规则，地方金融监管部门具体实施。
对比发现（如图1、2所示），相较草案稿与征求意见稿，条例最显著的变化体现在对适用范围（即监管范围、监管对象）的调整上。而这部分内容主要在条例的第一章总则第2条与第六章附则第56条中呈现。
图1三稿第一章总则对照图（部分）。
图2三稿第六章附则对照图（全部）。
条例第一章总则第2条第3款对本条例所称“地方金融组织”做出明确界定，指“国家授权由地方实施监督管理的小贷公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、地方交易场所以及国家授权地方监督管理的其他金融组织。”
而条例第六章附则第56条第2款中，规定的内容为“开展信用互助的农民专业合作社开展地方金融业务活动的，适用本条例有关规定”。
然而，分别对照征求意见稿的第2条、草案稿的第2条第3款与第57条后，记者看到，区域性投资公司、社会众筹机构，并未出现在条例的明文规定中。但是条例第2条中仍有“以及国家授权地方监督管理的其他金融组织”的延伸表达。
关于监管对象，草案稿与征求意见稿两者的区别在于，草案稿将小贷公司等7类与地方各类交易场所等4类，分列于总则第2条与附则第57条中；而征求意见稿则将“7+4”类地方金融组织完全列在总则第2条中。
条例将地方金融的监管对象由我们通常认知上的“7+4”类地方金融组织，调整为“7+2+N”类？
动态调整，为纳入管理留下依据，从事或变相从事地方金融活动，受法律严惩
来自中央财经大学教授、北京金融风险管理研究院副院长郭华的介绍，根据央地金融监管体制改革，地方金融组织正日渐成为一个城市金融体系的重要组成部分。整个条例的调研、起草过程，坚持从我国国情出发推进金融监管体制改革，增强金融监管协调的权威性、有效性，强化金融监管的专业性、统一性、穿透性，即所有金融业务都要纳入监管，及时有效识别和化解风险。
但为何会这样调整？
郭华告诉新京报贝壳财经记者，当前对于区域性投资公司、社会众筹机构，中央金融监管部门尚未出台比较明确的管理办法或管理规定。
特别对于区域性投资公司，据其介绍，当前监管部门对其定义比较复杂。“‘区域性投资公司’是否就是‘投资公司’，目前的界定尚未完全明确，且投资公司数量过多，通过立法予以统一监管还需要一定的时间。”他解释道。
“从监管对象看，北京地区‘7+4’类机构中，小贷公司等7类机构共有850多家；4类机构数量更多，仅投资公司就有大约9万多家”。据新浪财经等媒体报道，在中国财富管理50人论坛2018第六届年会上，北京市人民政府副市长殷勇曾对两年多前北京地区的投资公司有过一段大体情况的介绍。
据悉，北京对“7+4”类地方金融组织的监管框架并未变动。事实上，通过条例更多体现出的是一种动态调整的思路。
郭华告诉记者，对于当前没有明确的管理办法或管理规定的区域性投资公司、社会众筹机构等，条例总则第2条第3款，采用了“以及国家授权地方监督管理的其他金融组织”予以涵盖，为将来纳入管理留下了规定的依据。
同时，记者在条例第46条中也注意到，如果属于“未经批准设立地方金融组织，或者从事、变相从事地方金融组织业务活动的”也在本条例的管理之内，并且需要承担相应的法律责任——“由市地方金融监督管理部门予以取缔或者责令停止经营，没收违法所得。违法所得50万元以上的，处违法所得3倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上300万元以下的罚款。”
而将同样适用于条例的“开展信用互助的农民专业合作社”列至第六章附则第56条出现的原因，郭华告诉新京报贝壳财经记者，则是源于另外一种更为细致的考虑。
据悉，农民专业合作社是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。由《中华人民共和国农民专业合作社法》对其进行规范调整，县级以上人民政府农业主管部门、其他有关部门和组织应当依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。设立农民专业合作社由市场监督管理部门登记。农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十，成员不得以对该社或者其他成员的债权，充抵出资；不得以缴纳的出资，抵销对该社或者其他成员的债务。
“对其纳入地方金融监管的仅涉及‘开展地方金融业务活动的’即开展信用互助事项，属于金融产品监管，而非机构监管。”郭华强调道。
因此，开展信用互助的农民专业合作社在监管上，是不同于小贷公司等7类以及地方交易所等其他3类地方金融组织的监管。也正是基于此，对于“开展信用互助的农民专业合作社开展地方金融业务活动的”，北京采用了可以参照“适用本条例有关规定”做法。
近期全国有多省份进入“地方金融立法”节奏，这种对地方金融监管对象的“调整”，事实上，不独北京。
今年1月21日正式发布的《江西省地方金融监督管理条例》，也未出现区域性投资公司、社会众筹机构两类，监管对象亦为“7+2+N”。
